深化京津冀协同发展 迈向世界级城市群
【摘要】
构建以首都为核心的世界级城市群是京津冀协同发展的重要目标。京津冀协同发展在组织架构、重点地区、重点领域、产业转移、交通基础设施、生态环境、公共服务等方面成效显著，有效推动了协同发展进程，丰富了中国特色“协同发展论”的内涵。
面对国家战略机遇窗口期、动能创新升级培育期、资源要素配置精修期等诸多挑战，进一步推动京津冀协同发展，既需要在规划同编、制度同建、治理同商、交通同网、产业同链、市场同体、生活同享、创新同思、信息同联和生态同守等方面有所加强，也需要在充分释放政策红利全优势、厚植区域创新动力内在性、链接集聚消化全球新资源等方面下更大功夫，不断推动京津冀协同发展取得新的更大成果，向构建世界级城市群的战略目标不断迈进。
2014年2月26日，习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，京津冀协同发展上升为国家战略 。6年多来，在习近平总书记重要讲话精神的指引下，各项工作有序推进，京津冀区域发展整体性不断增强，协同发展取得了显著成果。
2020年是京津冀协同发展中期目标节点之年， 在新的发展阶段，我们要在把握当前协同发展成果和面临的挑战基础上，提高决策的针对性、有效性和可操作性，努力实现“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”的京津冀协同发展目标。
构建世界级城市群，推进京津冀协同发展的理论基础
城市群是城镇化发展到一定阶段的客观产物，是在一定的地理空间内，以一个（或几个）特大城市（或超大城市）为核心，以主要交通轴线为纽带，由若干不同规模等级、不同类型性质的城市构成的，具有紧密发展联系的城市密集区；是区域城市化和区域经济发展到较高阶段形成的新经济地理单元。世界级城市群是在众多城市群之中，在全球区域经济格局中，具有重要竞争力与影响力的城市群，是衡量和代表一个国家和地区综合发展水平的重要标志。
2015 年 4 月，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》， 《纲要》提出京津冀地区的首要定位目标是打造以首都为核心的世界级城市群，为区域协同发展指明了方向。纵观美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、英伦城市群、欧洲西北部城市群、日本太平洋沿岸城市群等世界级城市群，都是相关国家在经过百余年工业化与城镇化发展的基础上建成的。为此，京津冀协同发展必须在新的时代条件下走出一条新路，而走出新路需要有新的理论作指引。
党的十八大以来，习近平总书记提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大国家发展战略，系统谋划了新时代我国发展空间的新布局，确立了陆域与海域统筹开发的大国土观。党的十九大报告所指出的，以城乡一体化的改革思想和区域协同发展战略为主要内容的“协同发展论”，是工业化、城镇化、农业现代化、信息化发展到一定阶段的必然要求，是一项立足长远、关系全局的重大理论创新，具有重要的理论和现实意义。
传统意义上的我国城市群协同发展强调以发达的大城市为中心，通过“政府有形之手”构建以大带小、以城带乡的一体化体制机制，把大城市高度集聚的功能优势、资源优势、产业优势、人才优势，辐射扩散到周边城市和乡村，带动其工业化、城市化、现代化进程，进而加快缩小地区差距和城乡差距。而新时代的城市治理思想赋予了当下中国城市群协同发展新的内涵，它注重通过“政府有形之手”与“市场无形之手”有效结合，充分发挥各个城市的优势，促进区域协调发展，形成整体合力。
具体来说，在新时代的历史语境下，区域协同发展一方面基于行政区主体，通过协商协助和共建共享，在一些重点领域优先展开紧密合作，建立一体化建设、运营的体制机制和平台载体，消除行政分割，激发规模效应，构建利益交集；另一方面，通过激活市场社会多元主体，在高铁、互联网、深度同城化和成熟市场经济的牵引下，促进城市间功能的合理分工，促进产业链的合理分布，促进交通及各类基础设施的网络化和枢纽化，促进民生和公共服务的均衡化和优质化，从而加快缩小地区差距，最大限度实现区域共同体在更高层次的共生、共建、共享。
值得一提的是，协商协助和共建共享是新型城市群协同发展的两个关键突破，其中，协商协助是构建城市群合作机制框架的基本原则，共建共享是实现城市群共生共荣的行动路径。
为此，新时期京津冀城市群协同发展需要建立拓展更为全面、深入、高级的协同形态与机制，努力实现由多个协同共同组成的体系性协同。其中，规划协同是协同发展的顶层设计，制度协同是协同发展的运行规则，治理协同是协同发展的执行保障，交通协同是协同发展的通达脉络，产业协同是协同发展的动力血液，市场协同是协同发展的内生根系，生活协同是协同发展的服务均衡，创新协同是协同发展的活力驱动，信息协同是协同发展的智慧桥梁，生态协同是协同发展的健康底线。
通过规划同编、制度同建、治理同商、交通同网、产业同链、市场同体、生活同享、创新同思、信息同联和生态同守，推动京津冀城市群向更高级协同迈进。
京津冀协同发展战略实施的成效与挑战
习近平总书记强调，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。因此，我们要在明确目标、思路和方法的基础上，努力做到稳扎稳打、步步为营、锲而不舍、久久为功。
6年来，京津冀协同发展成果丰硕，成效显著。具体表现在，国家和地方层面成立高层次的“京津冀协同发展领导小组”，重点地区协同发展取得实质性突破，重点领域协同发展取得显著性进展，产业转移与协同发展取得较为显著成效，交通基础设施一体化协同发展不断加强，生态环境联防联控联治联建取得阶段性成效，公共服务协同发展取得明显进展，对口帮扶取得较为明显成效。同时，一些重点规划及政策取得协同制定实施，京津冀协同发展的多项支持政策、协议陆续出台，这些工作进展有效推动了京津冀协同发展的进程。
在肯定成绩的同时也要看到，战略的进一步实施面临着内、外部环境条件的多重因素，这些因素共同叠加，或制约或促进，构成了城市群协同发展的推拉合力。
国家战略机遇窗口期挑战。从国际上来看，当前世界经济仍处于深度调整中，主要经济体复苏乏力，政治经济领域具有重大影响的突发事件呈增多趋势，地缘政治摩擦时有出现，逆全球化和贸易保护主义趋势上升，影响未来发展的不确定、不稳定因素明显增多。从国内来看，我国经济正处于提质增效的关键时期，发展不平衡不充分的矛盾与问题还比较突出，同时还面临区域发展阶段转变、人口资源环境压力升级、综合成本攀升等多重压力，使得京津冀协同发展将面临更加严峻复杂的挑战。
动能创新升级培育期挑战。从外部环境来看，国际需求大幅波动下滑，有效投资后劲不足，内需消费不愠不火，传统支柱产业、发展动力、竞争优势难以为继，新产业、新动力和新竞争优势尚处于培育阶段，区域整体面临稳增长、调结构、转方式的矛盾和困难叠加。从区域内部来看，还存在产业协同总体框架缺失，产业转移与承接政策衔接不够，特别是区域内产业层次及资源禀赋因落差较大，而导致的产业链衔接相对困难等问题，也加大了挑战的难度。
资源要素配置精修期挑战。从“一亩三分地”到“三地一盘棋”，京津冀协同发展需要对区域各类资源要素进行高水平、高质量的统筹调控。但目前来看，一方面资源环境压力日益增大，另一方面部分地区和领域还存在同质化竞争和资源错配现象，各类资源要素无法高效便捷流动。例如，区域统筹、协调和决策的常态化机制尚不完善，区域事务协商所采用的“一事一议”，容易造成审批手续多、协调工作繁琐的问题，区县一级缺乏直接对话协调的机制；缺乏跨区域的交通基础设施投融资机制，区域生态建设整体协同推进机制不完善，尚未形成多元化的京津冀区域生态补偿机制，等等。
多极区域竞争追赶期挑战。根据新形势和新阶段的发展需要，我国优化调整区域发展战略，对外积极推进“一带一路”倡议，鼓励和支持企业走出去，更多分享国际分工和合作利益；对内陆续提出长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、成渝双城经济圈等区域战略，对京津冀区域而言，这带来多极共振、竞争追赶的直接挑战。
构建京津冀世界级城市群的思路建议
方略再细化，充分释放政策红利全优势。京津冀城市群的协同发展既需要宏观的、指导性的目标，指引经济社会发展；也需要有详细、由面到点的精细化方案，要舍得在“毛细血管和细胞级”的微小之处下功夫，营造精细化管理所需的制度环境、打造精密管理的跨区域合作流程、提供面向各类主体的精心服务，为城市间要素流动提供保障，充分释放政策红利全优势。同时，定期开展京津冀协同发展成效第三方评估，为国家制定京津冀协同发展决策和跟踪协同发展的动态走向提供科学决策依据。
人才再集聚，厚植区域创新动力内生性。人是一切发展的根本，要加快以人为核心的综合配套改革，破除制约人全面发展的体制机制障碍，实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，创造更具吸引力的人才引进环境。建立紧缺人才清单制度，定期发布紧缺人才需求，拓宽国际人才招揽渠道。充分发挥京津创新资源集聚优势，协同推动原始创新、技术创新和产业创新，合力打造京津冀科技创新共同体，推进京津雄科技创新三角建设，走“科创+产业”道路，不断提升在全球价值链中的位置，为高质量一体化发展注入强劲内生动能。
开放再扩大，链接集聚消化全球新资源。充分利用“一带一路”倡议带来的国际交流合作新空间，进一步优化京津冀地区营商环境，全面对接国际高标准市场规则体系，加快构建开放型经济新体制，形成全方位开放格局。加强与世界主要经济体联系，吸引发达国家先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业投资，吸引跨国公司总部、研发中心、国际组织总部落户，将其与北京城市副中心、河北雄安新区、“4+N" 产业平台体系、京津冀协同发展“微中心”和特色产业转移新基地充分对接。加强京津冀世界级“空港群”“港口群”建设，提升门户效应。
设施再升级，提升中心外围服务平衡度。坚持以人民为中心的发展思想，加大区域优质公共产品和服务供给，全面实施基本公共服务标准化管理，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化, 提升中心城市与外围城市服务平衡度，共同打造公共服务优质、宜居宜业宜游的优质生活圈，使居民获得感、幸福感、安全感更加充实。构建新一代信息基础设施，建成智慧城市群。推进以“互联网+先进制造业”为特色的工业互联网发展，打造国际领先、国内一流的跨行业跨领域跨区域工业互联网平台。
资源再统筹，落实国土空间治理新要求。立足空间发展格局，积极协调北京城市副中心、雄安新区与周边区县的关系，深化落实跨界“三统一”，加强重点交界地区的规划建设管控，推进跨界地区基础设施共建共享等。实行最严格的生态环境保护制度、水资源管理制度，强化区域大气污染联防联控，开展绿色低碳发展评价，力争碳排放早日达标。统筹利用旅游资源，推动旅游市场和服务一体化发展，共建世界级知名旅游目的地。
机制再夯实，推动群体整体命运新塑造。建立健全实施保障机制，加强党对京津冀协同发展的领导，明确各级党委和政府职责，同时建立市场化、社会化推进机制，设立一批跨区域一体化运作的轨道交通、发展银行和社会组织管理等专业推进机构。以共需共担互赢互利为原则，进一步健全政策制定协同机制、建立标准统一管理制度、建立健全重点领域合作机制（如建立区域间成本共担利益共享机制、全域社会治理网格化等），从而在更大范围内整合资源，在更高层次上实现优势互补。
作者：王伟，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授
文章来源：《前线》2020年第5期，原标题“深化京津冀协同发展 迈向世界级城市群”
责编：易艳
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图片来源：新华社
监制：李爱玲
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